中国石油投资体制改革的总体思路和路线图之我见

我国石油投资体制改革的根本动力和目的是保障我国石油及替代能源的足量、市价供应;作为一个原油进口大国，只有一个促进石油领域投资主体多元化的竞争体制，才可能满足国内规模不断增长、进口依存度不断上升的石油需求。建议放开石油领域准入，废除有关石油投资的行政性垄断规定，推进国家石油公司的混合所有制化及向国际石油公司转变，形成多元投资主体良性竞争的石油投资体制，实现国家利益最大化。石油投资体制改革不能激进，必须在大方向和总体思路设定的前提下，按照一个政策路线图进行改革。

一、中国石油投资体制改革总体思路

中国的石油投资体制将面临一个大的转型，即从国家石油公司体制（NOCs）转向国际石油公司（IOCs），从对内封闭和垄断转向对内开放，国家力量和民间力量应该有机结合起来而不是对立起来，共同为实现中国石油的长期稳定充足供应发挥作用。

（一）从对内封闭到对内开放，引入竞争机制和退出机制

在以国家石油公司为核心的石油投资体制下，石油领域投资是政府的特权，政府通过行政力量禁止或有限允许民间资本参与石油领域投资。比如，在上游勘探开发领域，政府以行政垄断的方式禁止或极其有限允许国家石油公司以外的投资主体进入该领域;在中游的炼油领域，政府通过强制行政命令的方式关停地方炼油企业，并垄断地方炼油厂的油源（即使有非国营贸易的配额管理，但仍然要使用国家石油公司的排产计划进行“归口管理”）;在下游的成品油批发零售领域，尽管存在较大份额的民营加油站，但都无法改变油源被限制的困境，以至于2011年民营加油站数量比2010年减少1000家。所以，以国家石油公司为核心的石油投资体制，本质上是对内封闭的。

要适应并解决中国石油进口规模和依存度越来越大的现实问题，必须从对内封闭转向对内开放，除了国家石油公司这种投资主体，还应该有其他国有石油公司、民营石油公司等投资主体。在石油投资的上、中、下游各环节按照一定公开标准对各类投资主体开放，引入竞争机制和退出机制。

如果允许其他投资主体进入，则必然存在原有投资主体“退出”的问题。中国以三大国家石油公司为核心的石油投资体制下，石油市场的退出机制是缺失的。引入退出机制，就必须对原有三大国家石油公司占据的“权利”按照合理规则重新配置。比如，在上游领域要进行矿业权改革，提高最低勘察投入标准，在已经勘探登记的区块引入退出机制，未完成最低勘探投入的区块，国家收回，在市场上重新进行招拍挂，通过市场机制和竞争机制引入新的投资主体。

（二）从国家石油公司到国际石油公司

国家石油公司的身份并非一成不变。当一个国家作为石油生产国和石油净出口国时，国家石油公司这种投资体制和组织模式可以用来统一出口渠道，增强在国际石油市场上的议价能力。当石油生产国的石油生产量逐渐减少、储产比逐年减少、后备储油能力不足时，把国家石油公司改造为国际石油公司，是世界各国普遍采取的做法。事实上，目前世界上除了美国以外的国际石油公司，其前身都是原来的国家石油公司，但是随着时代发展，政府纷纷在放松管制中退出了全部股份，比如英国的BP石油公司、意大利的埃尼集团、法国的道达尔公司、英国和荷兰的皇家荷兰壳牌集团、西班牙的雷普索尔YPF公司等。目前，还有一些国家石油公司正在向政府逐渐减少股权和控制力的国际石油公司转型，比如巴西国家石油公司、印尼国家石油公司、马来西亚国家石油公司、挪威石油公司、奥地利OMV集团，转型方式主要是通过改制或上市，逐渐退出政府全部或部分股权，按照现代公司治理规则运行，扩大国际化经营范围和深度。

当然，从国家石油公司向国际石油公司的转型是变革性的，最根本的一点是其中的政府股权的退出。退出可以是快速的，也可以是渐进的;可以退出全部，也可以退出一部分;可以保持51%的控股地位，也可以持有50%以下的参股地位。但总而言之，中央政府此时必须和对国家石油公司的直接控制权（股权、人事任命权、剩余索取权或股东分红、“超额利润特别收益”）脱离关系，使公司成为独立法人，按照现代治理结构或上市公司规则运行，作为公众公司或现代社会的企业公民身份承担社会责任。

从国际经验看，石油净进口国也可以保留国家石油公司，但此时国家石油公司的主要职能并非垄断国内石油勘探开发和冶炼销售，而是更重要的“开源”和服务功能，即作为国家的一项公共品或公共机构，为石油投资主体在海外提供油气资源、信息、石油储备等。

（三）政府力量和民间力量应该有机结合起来而不是对立起来

研究日本、韩国、中国台湾、印度、巴西等石油净进口国（或地区）的石油投资体制，容易发现他们在改革以国家石油公司为核心的石油投资体制、降低民间资本在上中下游投资准入门槛的同时，还保留了国家石油公司。他们对国家石油公司进行了股份制改革或上市，国家石油公司只是政府保留不同程度的股份的股份制公司。更为重要的是，国家石油公司的存在并不影响其他社会资本包括民营石油公司的成长壮大，比如韩国国家石油公司1979年成立后并不以公司规模为第一目标，而是以勘探开发海外油气田、增加韩国国内石油供应为目标，为此，韩国国家石油公司制定了“3020计划”，即2012年实现日产原油30万桶、原油储藏量20亿桶;为了这一目标，韩国国家石油公司2009年收购了秘鲁SAVIA石油公司、加拿大Harvest能源托拉斯和哈萨克斯坦Sumbe油田，2010年收购了英国达纳石油公司。截止2010年已经实现日产原油18万桶、原油储藏量11.33亿桶（2009年分别是12.8万通和8.81亿桶），使韩国进入石油生产国的行列。韩国国家石油公司在海外拿油，却并不炼油、不做石油化工，这些环节主要由Sk集团、韩国GS控股集团、S-oil公司等公司来做。国家力量与民间力量有机地结合起来，而不是对立起来，这种石油投资体制值得我们学习借鉴。比较而言，中国为了国家石油公司的做大做强而不给民营企业准入资格和生存空间的做法，应当引起思考。

（四）逐步理顺与国际市场接轨的环节

中国作为世界上的石油消费大国、进口大国和WTO成员国，对世界石油市场的依赖程度越来越高，因此需要理顺国际、国内两个市场的对接问题，以及各市场投资主体的竞争关系。对于中国石油行业来说，各投资主体在面对国际石油市场时，同样处于不平等的竞争地位。原因在于政府对石油及成品油的进口权设置的行政垄断;根据中国加入WTO后的承诺，2004年和2006年分别放开成品油零售市场和成品油批发市场，允许不同投资主体进入，但由于国内原油和成品油市场被国家石油公司控制或垄断，不同投资主体在市场竞争中的地位不平等。因此，需要逐步理顺国内石油市场与国际石油市场的接轨问题，实现各投资主体平等竞争。

二、中国石油投资体制改革的路线图

在总思路、总方向和目标明确的前提下，我国石油投资体制改革要有一个路线图，提出改革的重要节点，在适当的时机出台相应的改革措施。总体上，我国石油投资体制改革路线图应包含六个方面：

（一）取消原油进口及炼油环节的行政垄断规定

第一，重新审议非国营贸易的原油、成品油的进口配额及增长速度，乃至最终取消配额管理措施。根据中国入世时关于石油石化市场开放的承诺，（1）2004年取消成品油配额许可，但是没有取消中石油和中石化的成品油批发权，所有进口的成品油都要经过两家石油公司“收购”后再统一批发零售;（2）2002年加入WTO第一年的非国营贸易原油进口初始量为720万吨，每年按15%的速度递增，10年后重新审议;（3）2002年非国营贸易成品油进口初始量为400万吨，每年按15%的速度递增，按入世承诺应该2004年重新审议，但迄今为止未见到公开的审议结果。建议取消中石油和中石化的成品油批发权;建议以后重新审议时，大幅增加非国营原油进口的初始量和增长速度。

第二，取消国家关于地炼企业的原油分配计划方面的规定，取消非国营贸易原油进口必须持有中石油、中石化的“排产计划”才能入关、铁路部门才给与车皮的做法（即国务院办公厅转发国家经贸委等部门《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》的通知〔1999〕38号）。尽管国家按照入世承诺开放部分非国营贸易的原油和成品油进口，但“排产计划”使非国营贸易原油进口配额变成一张废纸，非国营企业尽管手中握有商务部颁发的原油进口配额许可证，但如果没有中石油和中石化的排产计划，海关不予办理通关手续，铁路不安排运力，等于不能进口。

（二）打破三大国家石油公司的地域和海陆限制

打破三大国家石油公司的地域和海陆限制，主要是指中石油和中石化“下海”和中海油“上岸”两个方面。由于中国陆地石油的矿业权管理涉及因素太多，中海油“上岸”勘探开发陆地石油需要陆地石油矿业权管理的大幅变动，不容易实现，况且陆地石油勘探开发并非中海油的优势，因此本文主要考虑中海油生产的原油和成品油如何上岸的问题。

第一，允许中海油生产的海洋石油不经过国家（即中石油、中石化）的重新配置，自行销售给国内地方炼油厂。根据1998年38号文规定，所有进入国内原油市场的原油，包括在中国大陆生产的原油、在中国海洋生产的原油和在海外进口的原油，都必须经过国家重新配置，不得自行销售。这一规定的结果是，中海油生产的海洋石油，只能由中石油和中石化收购。建议中海油生产的海洋石油可以自行销售，可以由中石油和中石化收购，也可以由地方炼油厂采购。

第二，允许中海油拥有成品油批发权。中海油生产的海洋石油可以通过自己的炼油厂进入国内成品油市场。尽管拥有直销和零售牌照，但中海油本身只有200多家加油站，销售渠道和销售能力有限，剩余的成品油只能经过中石油和中石化进入成品油市场。建议允许中海油拥有成品油批发权。

（三）实施矿业权管理办法改革，对国有资本和民营资本开放上游环节

矿业权管理改革是石油上游环节乃至整个石油领域改革的核心。目前上游矿业权管理出现的诸多问题都源自于现有矿业权管理办法的落后。从国际经验看，对上游矿业权管理办法进行改革，按照一个统一的标准来对所有符合投标资格的石油勘探公司（包括三大国家石油公司、延长石油、其他国有石油公司、想进入石油勘探领域的民营石油公司）统一招标、拍卖和挂牌。

首先，要合理设计最低勘探投入标准和监督管理，建立“可进可退”的矿业权流通体制。在已经完成勘探登记的区块引入退出机制，对企业未完成最低勘探投入的区块，国家可以依法收回，在探矿权市场上重新进行招拍挂，通过市场机制和竞争机制引入新的投资主体;在未被登记的区块，通过市场机制直接引入新的投资主体，最终实现投资主体多元化和提高石油行业整体效率。落实目前已处于开采阶段的部分中小石油公司采矿权;通过空白区块招投标发展一批中小石油公司。建议缩短探矿权许可证最长期限为2年（现在为7年），缩短采矿权许可证最长期限10年（现在为30年）。

其次，在矿业权一级出让市场引入多元投资主体后，二级转让市场也需要相应建立，这样才能最终实现矿业权的有效流转。

第三，实行积极的许可证制度。主要内容应包括限制勘探作业时间;勘探开采作业采用竞标方式，对投标企业从资本规模、技术优势到成本控制等进行资质评估，综合指标最高者获得开采权。这样可以促使在位企业努力提高开采、经营效率，也能促进不同区块勘探权和开采权有效流转，提高开采量，避免区域性僵化和固化垄断。

（四）逐步废除成品油定价机制，建立自由灵活的油价机制

现行的成品油定价机制，是与目前以国家石油公司为核心的石油投资体制完全配套的制度安排。如果现行石油投资体制发生变化，现行的成品油定价机制也必须相应改变，总体方向必然是建立自由灵活的市场定价机制。从日本、韩国、印度、巴西、中国台湾等国家或地区的石油投资体制的改革看，随着石油投资体制的放松管制，成品油定价机制也基本上都经历了成品油定价机制从政府定价向市场定价的转变。

在多元竞争的市场结构尚未建立的条件下，完全放开成品油定价的政府定价机制，把定价权交给缺少竞争的国家石油公司，是不负责任的。随着石油投资体制的逐渐改革，成品油定价机制也要随之改革。第一，使成品油定价机制更灵活，调整周期更短。比如从22个工作日，逐渐减少到15个工作日、10个乃至5个工作日。第二，由企业自主确定成品油价格，即由企业根据国际国内市场状况自主定价，政府不再公布零售中准价。第三，在理顺原油和成品油进口、批发以及零售各环节的关系，并逐步完善石油流通体制和政府监管政策的基础上，在市场竞争相对充分后，再完全放开油价。

（五）建立基于政府力量和市场力量（PPP）的石油储备制度

在中国的石油对外依存度越来越高的情况下，中国的石油安全和国家战略安全更多地需要依赖国际石油市场，为降低风险和保障国内石油安全，比照国际经验研究，中国应建立并逐步完善石油储备制度。石油储备制度，涉及到国家公共安全和战略安全，也关系到国内经济和社会稳定，因此应属于公共产品范畴，应由政府作为投资主体进行石油储备制度建设;同时，根据公共产品的性质，公共产品由政府提供但不一定由政府生产，政府可以借助市场力量，充分利用民间资本和资源，引入其他投资主体，建立起基于政府力量和市场力量的投资主体多元化的石油储备制度。比如，除了官方石油储备，可以强制规定民营石油公司必须根据自己的原油生产或进口能力，按一定储备比例，制定民间石油储备。

（六）设立《石油法》，建立公开透明平等的石油投资规则

世界主要石油出口国和石油进口国都有独立的石油法或类似法律来规范国内石油行业或市场。石油出口国以《石油法》或类似法律，以法定形式设立国家石油公司，保证国内石油为己所用，石油输出国组织成员国还以“石油政治”形式在国际关系中以石油为武器纵横捭阖，维护国家利益;石油进口国以《石油法》或类似法律，保证多元的、市场化的石油供应渠道，保障国内石油充足供应。发达国家更是建立了完整的石油资源法律体系。无论在阿联酋，还是美国，石油法或类似法律都是规定国内石油投资体制的顶层制度设计。因此，研究中国石油投资体制，必须研究改革的法律依据。整个改革，也要在法律框架下完成。

相对来说，中国现行石油投资体制的政策依据层级不够规范。中国现行的石油法律主要是以《矿产资源法》为主体、以国务院颁发的几个行政条例为补充来构建的，主要包括：《矿产资源法》和一系列规章，例如《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》、《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》、《矿业权出让转让管理暂行规定》以及《石油天然气管道保护条例》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权、采矿权转让管理办法》等。基本上是由国务院或有关部委制定的政策性文件，立法层级太低，需要上升为全国人大及其常务委员会通过的正式法律。

因此中国要制定《石油法》，规范石油资源的矿业权管理、石油管理机构设置、国家石油公司的设立和职责范围、社会资本进入石油领域的市场准入设计、石油行业税费设置、国家战略石油储备的分工负责、成品油定价机制的改革、国家石油公司的改革等，建立上下游一体的石油法律。

（李素云，国家信息中心中级经济师。冯立果，中国企业联合会副研究员、中国社会科学院博士后）