PPP模式下郑州国际交通运输中心法律体系之构建

郑州国际交通运输中心地处我国中部核心区域，具有发展现代交通业的优勢和潜力，而交通业的发展在现代经济发展进程中占据着举足轻重的地位。PPP（Public—Private—Partnership）模式作为政府与社会资本相结合的重要方式，纵观近几年，PPP模式在垃圾治理、污水处理、燃气供给等领域已有较多实践，并且取得一定成效，但是PPP模式在交通运输基础设施领域的实践尚处于萌芽阶段，运行过程中还存在不少难题。其中，相关立法滞后，相关法律体系不健全是这些问题产生的主要原因之一。因此，综合分析PPP模式下我国交通运输中心建设立法现状，借鉴国外PPP在交通运输中心建设方面的成功做法和立法经验，从立法体系、特许经营、以及项目监管三个层面构建我国的交通运输中心建设PPP法律体系，具有重要的现实意义。

PPP模式 郑州国际交通运输中心建设 法律体系

PPP模式下郑州国际交通运输中心建设背景

郑州，以作为一座火车拉来的城市而闻名，这更加鲜明的表达了郑州作为国际交通运输中心的重要作用。郑州作为中原地区重要的物资集散地，对相邻区域乃至全省发展能够产生不可估量的作用，PPP模式下把郑州建设成为国际交通运输中心，这不仅对全国特别对河南省的政治、经济、文化、法律的发展起到极大的推动作用 ，并极大增强其带动和指引作用。截止到2017年为止，河南省2017政府和社会资本合作（PPP）项目总投资3794亿元，其中，交通运输项目32个，总投资1402亿元，而郑州市轨道交通3号线一期工程线路全长约25.488公里，总投资41亿元。这无疑为在PPP模式下把郑州建设成为国际性的交通运输中心提供坚实的物质基础和政策扶持保障。

自2013年底以来，国家发改委、财政部密集颁布政策，大力推行PPP模式。地方政府积极响应，推广了一大批PPP项目。经过短短的三年，我国在PPP项目的投资规模、入库数量、覆盖范围等方面，已经把任何一个发达国家都远远地抛在了身后。据财政部PPP中心2017年2月13日披露的PPP各项最新数据显示，截止2016年12月，全国入库数量的PPP项目数量已达到11260个，投资额达到13.5万亿元；其中已签约落地的1351个，投资总额达2.2万亿元，落地率31.6%，首超三成。可以说PPP模式在中国的发展速度和成果，已远远超过人们的预料与想象。但PPP模式下与交通基础设施建设的结合尚处于初步探索阶段，所以不免存在一些问题和挑战：

1.我国目前缺乏专门针对PPP交通运输基础设施建设的法律法规体系，部门之间的监管职责不清

首先，随着PPP的不断发展，一套完整的PPP交通运输基础设施法律体

系是必须的。通过PPP交通运输基础设施法律体系的建立和完善，明确哪些事情可以做、由谁做、怎么做以及如何保障各方权益，才能让各方做到“有法可依、有章可循”；其次，为了PPP模式下郑州国际交通运输基础设施建设健康发展，加强监管是必须和必要的。政府方需加强对PPP项目的投资、建设、运营、移交等全过程监管。政府可以建立PPP项目决策咨询委员会等机构，组织专家学者对PPP交通运输基础设施建设项目进行全面的评价和风险评估。

2.交通运输基础设施PPP项目中企业运营风险较大，企业参与率低

交通基础设施产业的获取收益的周期比较长，企业风险投资成本比较高，而交通运输中心建设对资金和技术的要求较高，成本比较大，符合条件的企业较少，市场竞争不充分。其次，风险承担机制不够完善。特许经营合同中禁止政府承担风险，企业承担的风险较大。再者，缺乏完善的保险制度对企业的风险保驾护航，不能给企业一个稳定、安全的发展空间。

PPP模式下我国交通运输基础设施建设的立法概况

目前，我国的法律、法规、国家标准、地方规章等其它规范性法律文件都有涉及交通运输建设方面的。由此看出我国比较完备的交通运输法律体系已经初见规模。

（1）我国交通运输基础设施建设立法概况

1.从法律层面上看，《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国海上交通安全法》是我国交通运输的的常用法规。对公路的规划方向、建设资金、收费、养护、经营、使用和关于海上交通安全、危险货物运输、海南救助以及相关的法律责任问题进行了详细的规定。

2.从行政法规和部门规章层面来看，2013年国务院关于《改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》进一步规定推进铁路投融资体制改革，多方式多渠道筹建建设资金、不断完善铁路运价机制，稳步理顺铁路价格关系等内容。国务院2016年修订的《中华人民共和国道路运输条例》，原则性的充实了关于道路运输的相关规定。

综合分析，从以上法律文件可以看出，虽然关于交通运输的法律体系已经初步形成，但是仅仅规定了交通运输的相关方面，其并没有与PPP相结合，也就是说，这些法律规范仅仅是针对传统的交通运输，难以适用于交通运输PPP模式中存在的诸多问题。

（2）我国PPP交通运输基础设施建设立法概况

我国目前没有专门的关于交通运输基础设施的PPP立法，关于PPP的交通运输规定散见于各种规范性文件中。

1.根据交通运输部《关于印发全面深化交通运输改革试点方案的通知》有关要求。通过试点，进一步发现问题、总结经验，明确试点项目选择范围、规范试点项目遴选机制、严格审查确定试点项目，进而进一步完善政府和社会资本合作运行模式。

2.国家发展改革委员会《关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》首批推出的基础设施等领域鼓励社会资本参与的80个项目涵盖铁路、公路、港口等交通基础设施，因此需要更进一步加强政府和社会资本合作的脚步和步伐。

从以上的交通运输立法状况和PPP交通运输规范性文件中可以看出我国的交通运输PPP立法种类极其庞杂，立法效力层级较低。涉及到PPP交通运输的规定，也都是概括的政策性条文，并没有具体的管理和救济问题上的规定。想要解决交通运输PPP项目中存在的问题，仅仅依靠这些零散的规定是远远不够的，需要建立系统的PPP交通运输法律体系以适应PPP交通运输复杂的社会关系，克服现行法律法规调整对象以及调整方法的单一性的弊端。

我国PPP模式与交通运输基础设施項目相结合的法律思考

PPP模式是一种新型投融资+运营管理模式，第一个P是政府，第二个P是民间资本投作，第三个P是指合作。自20世纪80年代以来，政府和社会资本合作模式（Public—Private Partnerships，PPP）就以建设—运营—移交（BOT）等方式在我国开展，但因其关注点在融资，并且发展时间比较短暂，发展的片面性，致使一哄而起，大起大落。[ ]2014年11月30日，我国财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》，并结合世界上几个主要国际机构对PPP的定义，可把PPP的要素归结为：旨在提高公共产品和服务，包括基础设施；政府和社会资本通过契约形成平等的长期合作伙伴关系，实现项目全生命周期管理；在政府和社会资本之间优化风险分配，使提供的的公共产品和服务比传统政府采购模式更物有所值（Value for Money，VFM），实现利益共享。

PPP模式下郑州国际交通运输基础设施建设，需要政府、企业、公民以及其他组织的共同参与，需要民法、行政法、环境法等部门法的综合调整，总之，交通运输基础设施PPP法律体系是一个庞大而又繁杂的系统规范，就具体制度而言，需要针对我国的现实，分步、分领域地逐一加以建立与完善。

（1）PPP模式下郑州国际交通运输基础设施法律制度构建

1.当前PPP模式的上位法还未形成，应尽快推动PPP的立法进程

有关PPP模式的法律规定尤其是关于交通基础设施的规定大都出自国务院、国家发展委员会、交通部、财政部等国家部门以及相关的地方政府部门。而我国司法体制的弊端却无法为PPP模式的有效落实提供法律保障。因此要加强PPP模式的上位法建设，建设一套完整的法律体系，并以此为根基保障PPP模式与交通运输项目的结合和发展。

2.深化体制机制改革，完善相关的交通运输法律制度

具体体现为以下几点：（1）继续深入推进行政审批制度改革步伐。从而进一步取消和下放核准、审批交通运输事项，坚持放管结合、权责一致；（2）继续加大推广政府和社会资本合作（PPP）模式，规定相关的争议解决机制，完善法律责任的承担；（3）充分发挥政府资金引导作用，完善相关的政策与法规。

结语

总之，既然目前PPP交通运输运行过程中存在很多问题，中国现行法律规范体系难以满足交通运输PPP模式未来发展的需求，那么就需要有完善的PPP交通运输法律体系来解决这些问题。PPP模式下交通运输法律体系的形成和完善，虽然也可以解决目前由于法律部门划分所不能解决的一些跨部门法的交通运输基础设施问题。但是，PPP交通运输基础设施法律体系的构建是一个复杂的系统工程，还需要法学家和PPP项目的交通运输实践者长期合作，才能最终完成。

[1]中国政府和社会资本合作（PPP）政策法规汇编.国家发展和改革委员会国际合作中心—政府和社会资本合作（PPP）项目促进办公室编：北京：法律出版社，2016.

[2]财政部政府和社会资本合作中心.国外PPP案例选编[M].北京：中国商务出版社，2014，（11）.

任秋月，（1993.8.18-）女，汉，河南省兰考县。在读研究生。研究方向：国际经济法