基于政治、法律和管理维度的整体性公务员制度体系建构研究

摘 要：治国理政，重在用人，我国政治体制改革应以公务员制度体系改革为先导。目前，我国政府组织中的公务员制度体系存在碎片化等问题，需从政治层面、法律层面和管理层面对我国政府组织中的公务员制度体系进行设计，勾画出整体性公务员制度体系的建构框架。在此基础之上，方能使政治体制改革之目标落到实处。

关键词：整体性；公务员；制度体系

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1005-5312（2014）29-0273-03

一、整体性公务员制度体系的设立背景

自十六届三中全会首提“增强政府服务职能”以来，各级政府、各地群众及各界人士对政府服务职能的关注度便逐步提升，十八届大报告进一步则深化了“服务型政府”的概念。至此，国内社会关于政府治理方式的转变路线已完全明朗化——即从过去的“统治-管理型政府”向未来的“整体-服务型政府”的迈进。更进一步看，关于政府治理的价值认知也应当从“统治”二字所涵盖的“秩序、忠诚与服从”以及“管理型政府”所强调的“管理效率、部门绩效”迈向“整体-服务型政府”所强调的“兼公正、回应、服务和责任于一体的整体性目标”。

而这一战略性目标的实现，需要对其进行层层分解，更需要活动主体——广大的公务员群体以其实际行动来层层落实，这一过程中，就要求所有公务员不断明确其使命感和公共责任感，加强沟通、协调与合作，实现整体性服务型政府所倡导的整体性效率、责任、回应性与公正。然而，现行的公务员体系所呈现的种种弊端却在一定程度上阻滞了这一目标实现。无论是政治上的瑕疵、法律上的缺失，还是管理上的不足，若不及时进行针对性的调整，长此以往，则服务型政府目标终将沦为“不可追之愿景”。

二、当前我国公务员制度体系存在的缺陷分析

（一）政治层面

我国现代的公务员制度在很大程度上借鉴了西方传统官僚制的原理，因此不可避免地，公务员制度体系的弊端体现也在一定程度上受其影响。正如奥本斯所说：“20世纪30年代和40年代设计出的官僚体系，中央集权，层次繁多，在变化迅速、信息丰富、知识密集的年代己不能有效地运转”。这一描述性总结在21世纪的中国政治社会得到了充分体现。从现实情况来看，即使目前我国采取了各种措施，力图推进政治体制改革，在绝大多数政府组织中，我们仍能够感受到“传统官僚制”其强大的影响力和惯性。

首先，受西方传统官僚制的影响，公务员管理总体上强调“理性化”，以事为中心，非人格化色彩较为浓厚，并且在对人的管理受政治影响较大，人在这个体制当中主要是作为一个工具或者说机器而存在的。第二，在管理理念上，仍然因“人力资源管理不直接涉及到生产活动”而将公务员管理视为非效益部门，这就导致在具体的管理制度和方式上对公务员的重视度不够。第三，公务员激励缺乏有效性。承袭于传统官僚制所强调的“指令性”和“服从性”，我国在对公务员的管理上也存在着“强调‘人的责任’，但却不重视‘人的价值与成长’”的现象，因此无法对其形成有效的激励。第四，公务员考核缺乏科学性，尽管现在我国已逐步建立起现代绩效管理考核体系，克服了过去考核方式中的僵化和片面，但即使如此，其考核机制中仍存在着形式重于实质的现象。

（二）法律层面

我国现行的公务员管理基本法律——《公务员法》是颁布并实施于于2006年，在此之前，我国的公务员管理长期处于一种不规范、无制度的条件下，如：对于公务员的选拔形式也仅仅只有一些模糊的政治考察，而关于公务员选拔完成之后的工作如任免、考核、奖惩、晋升等也没有详细的规定。法律的不完善使得人事管理缺乏了最为有效的保障与监管。因此，《公务员法》的设立，针对传统人事管理的问题和缺陷做出了相应的调整或创新，较之之前的《国家公务员暂行条例》有了较大的突破，对依法治国方略的贯彻实施、社会主义民主政治的建设推进都具有跨时代意义。

但仍须注意的是，这一法律还存在着一些不足之处。尤其随着社会的迅速发展，这些不足也逐步被放大，其中更有不少问题常为公众所诟病。具体而言分为两类，第一，《公务员法》当中存有争议的条款。如《公务员法》中对公务员范围的界定过宽、对公务员职位分类制度的实用性低、公务员的诉权得不到充分保障、行政自由裁量权的滥用、公务员考核程序的不合理等问题。第二，尚未提及或被认为有遗漏之处。其中最具代表性的是关于财产申报制度方面的法律空白，财产申报制度向来被认为是一项十分有效的反腐工具，但在《公务员法》中却对此没有提及。事实上，颁布《公务员财产申报法》或类似建议早在上世纪90年代就已经被提出，至今已有20多年历史，然而历经发布“草案”、列入“规划”，甚至在部分地区也已经进行了财产申报制度的试点，但众望所归的法律性文件却仍迟迟不见出台。相对于社会关注问题的“更新度”而言，这一法律显得有些滞后。此外，还有对公务员辞职和辞退的规定存在缺口和模糊之处、公务员聘任制存在遗漏之处等问题。

（三）管理层面

主要体现在以下几方面：

第一，责任意识及价值观念的偏差。传统官僚制主要强调以“政府主导”为核心治理理念，这种模式下的人事管理方式也必将以政府为主导和中心展开。从而导致了政府机构和工作人员的官僚化倾向，以政府为中心使得公民和政府处于一种不平等的关系当中。公务员为公众服务的意识就愈发难以被唤起，责任意识也相应减弱，对公民的服务态度和质量也就差强人意。除此之外，官僚气息浓厚的政府机构也助长了腐败现象的萌芽，这无疑也是一种公共资源的浪费，损害了社会的公共利益。

第二，岗位管理存在错位。首先，我国公务员系统中存在着普遍的“永业”现象，阻碍了公务员退出机制的正常运行，同时也将直接影响到公务员队伍的活力。其次，公务员的流动性较差。对于体制内部，公务员由于缺乏在不同岗位上的经验而无法获得能力的全面提升，在对待循环重复的工作上极易产生怠倦的心态；对于体制外，政府组织以外的优秀人才想要进入到公务员体系当中的条件较高；公务员的退出也由于在其脱离公务员体系后生存生活没有保障而受到阻碍。其三，对公务员的管理缺乏灵活性和个性。目前对于公务员的管理在方式仍然偏向于传统的“一刀切”，即不重视个性化和差异化，对于所有的人员都以统一、固定的标准来要求。这种管理方式对于越来越强调人本主义、重视人才需求的现代社会而言是远远不够的。

第三，现有的激励机制不合理。这些不合理之处主要体现在薪酬制度、晋升机制、绩效考核、监督管理这四个方面。在薪酬制度上，目前我国公务员的工资水平普遍偏低，同时薪酬的结构划分不尽合理（如区域和部门之间薪酬差距大等），极易造成人才的流失，同时还可能助长权力寻租的发生，除此之外，其他类型的物质激励又缺乏规范化，如奖金等；晋升机制作为激励公务员的一条重要途径，在我国目前所呈现的现状却是“阻力较大”、“机会较少”，机制的效应未能得到完整释放；绩效考核制度上，有关考核的标准缺乏科学性和严谨性，量化程度不够高，同时薪酬与绩效考核缺少紧密联系；而监督管理这一环节作为薪酬制度、晋升机制以及绩效考核制度正常运行的保障，还未能发挥其真正的作用，难以产生有效的负激励效应。

三、整体性公务员制度体系的建构策略

（一）政治层面

在西方，公务员制度是严格法治化的，它作为一种基本政治制度存在的同时，也是各国宪政制度的重要组成部分，因此，其本身是兼有宪政和行政法治的双重属性的。目前，我国的公务员制度在借鉴西方公务员制度之基础上也仍不可避免的表现出“行政”和“宪政”的双重法治化特色，在这一前提下，“政务官”和“事务官”双轨制机制的建立就显得更为迫切。根据威尔逊和古德诺所主张的政治和行政两分法原则，“政务官”和“事务官”双轨制是一种理想状态下的公务员制度基础，尽管也有学者提出这两者之间并存的制约因素和障碍，但两分法原则下的公务员制度必然会存在两种或两种以上不同层次、不同功能的人才须求，因此，出于满足不同的功能定位需求，有必要在推进宪政制度发展的基础上，建立“政务官”和“事务官”的双轨运行机制，以使得整体性公务员制度充分包含健全性和综合性。

（二）法律层面

首先，对《公务员法》的改进和完善。主要包括：一，强化对公务员的界定范围。充分考虑如经人大选举任职的政府机关人员、国有企业高管等模糊性较强的概念范畴；对公务员的分类在原有的“专业技术类、行政执法类、管理综合类”三分基础上进行细化，对新录用公务员任职定级规则进行详细规定；二，引入和建立完善的人事诉讼制度，建立健全完整的公务员权利救济保障机制。另外，将分散在其他与公务员制度相关的法律规范文件（如《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员考核暂行规定》、《国家公务员申诉控告暂行规定》等）中的法律条款纳入到《公务员法》中。

其次，对《公务员法》的创新和补充。主要包括：一，推进《公务员财产申报法》的颁布。尽管目前已经出台了诸如《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》（中纪发[2001]9号）、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（中办发[2010]16号）等文件予以指导，但政策性文件的效力仍不能与被法律所承认的权威性相提并论。在主体的确认上，无论范围如何划分，需要申报的主体须具有公认的申报必要性，而关于这一必要性的考量可以是以“权利”为主，“职级”为辅的。而在财产申报的内容上，则应该包括工作收入、固定和非固定大额投资、房产置业及配偶子女或其他直系亲属的从业等重大事项。目前，在中央反腐力度和社会舆论监督力度不断加大的前提下，这一法律的制定已具备相当的合理性和可行性，因此应该遵循“中央立法和授权地方”原则，拓宽试点范围的同时，加快推进《公务员财产申报法》的出台。

（三）管理层面

面对经济的迅速发展和社会制度的不断变迁，政府更需要适时“更新”有关公务员管理的相关制度和策略，以保持其组织的活力，维持其“血液”的畅通。只有这样，政府组织才能够吸引并留住那些具有政府组织获得成功所需的才华、精力和奉献精神的人。从而，依照前述分析，整体性政府组织中公务员管理的改革应当从以下方面入手：

第一，价值观体系的重塑。

首先，在以“服务公民”为导向的总体价值观前提下，构建上下一致的价值观体系。对于政府组织而言，组织的总体价值观在很大程度上决定了其体制与风格。政府组织机构的日常运行依靠的仍然是广大公务员群体对组织的服从，这种服从的动力主要来源于两点，一是外界条件的激励和控制，二是公务员内在的主动性。从人本主义的角度来看，后者比前者更为重要，公务员对制度的服从若是由于其内在的价值观所驱使，则这种主动性所创造的效率和成本将远优于被动的受控于制度所创造的。其次，在公务员管理中嵌入一个详细的综合价值观体系，以充分体现总体价值观。具体而言，这一体系应当包括但不限于以下几点：一、称职度。在追求“适才适用”的政府部门，“称职”是对公务员的基本素质要求。二、责任心。基于强烈责任心而提供的服务更能够为公民所认同，这将有助于提高公民对政府的支持、提升政府的动员力等。三、公平。对待组织中的成员必须以一种一视同仁、公私分明的态度。四、效率。提高公务员及整个机构的办事效率是对公共部门服务质量的基本诉求，在快节奏的现代社会，高效率的服务亦即对成本的节约。五、关注其成长。政府组织的使命可能长久不变，但其组织目标则会因为时代需求变化而发生变化，对于公务员而言，为了适应目标的变化，适当对其进行培养是十分必要的。六、灵活性。在工作中，实际情况的发展往往是无法预料且复杂多变的，这要求公务员在处理事务过程中能及时作出反应。最后，在公务人员和公民之间构建一种新的合作关系。这种新的合作关系要能够使公民能够充分参与到相关的政府决策过程中，也能够使政府在面临决策时获得及时有效的反馈。主要内容包括增强双方相互合作、增强彼此之间的信任等。

第二，岗位管理制度的改革。

首先，改变“永业”现象，加大合同制公务员的比例。一方面，合同制的出现将改变公众对于公务员这一“永远不会失业的职位”的印象，必然会使公务员产生危机感，给其带来压力和动力，这对于加强公务员队伍的素质和效率而言是十分有益的。另一方面合同制的出现改变了政府与员工之间的关系，在其原有的“控制与被控制”的关系上加入了“合作”的色彩。通过合同制选拔的公务员在退出机制中将从此拥有与政府部门对等的选择权利。其次，辅助以一定规模的裁员。目前我国的公务员队伍存在着明显的“部门冗杂、人员臃肿”的特点，整个公务员队伍在性格和气质上也呈现出一种人浮于事的状态。根据帕金森定律的论述，一方面，公务员数量的增加与工作量并无直接关联，因为作为官员来讲，首先他们都希望增加的是部属而非对手；其次官员们的工作之一就是彼此为对方制造工作；另一方面，公务员的多少与其办事效率的高低也无必然的联系，相反，人员的增加还将加重公务员的惰性，使搭便车行为大行其道，从而降低行政效率，增加行政成本。最后，建立有效的公务员岗位流动机制。目前的流动机制建立还处于起步阶段，在建立过程中可考虑以下方面：一，灵活而具有层次性的流动模式，灵活是流动性的重要体现；二，市场化的竞争机制，完全竞争状态下的人才市场能够达到最佳的资源配置状态；三，完备的协调机制，有力的协调机制能够避免公务员这一资源在不同部门、不同地区的分布不均衡现象；四，相应的配套制度，流动性的激发也需要诸如社会保障等配套制度的“保驾护航”。

第三，激励机制的改良。

科学合理的激励机制能在最大程度上调动公务人员的主动性、积极性和创造性。在建立有效激励机制时应注意几个方面：首先，薪酬制度上，应建立灵活的工资增长机制，在这一机制中充分考虑不同地区的经济发展水平、物价，不同部门的贡献程度等重要客观因素；对工资、福利、补贴等薪酬构成要素进行合理的调整，以保证薪酬结构的公平性。其次，在晋升制度上应拓宽和多样化晋升的渠道，对于不同类别的公务员，可规定不同的晋升条件；在职务与职级分离的基础上，晋升的方式亦可以进行相应的分化。第三，完善现代绩效考核指标体系，尽量以政策性或法律性的形式进行确定，以实现规范化；最后，在监督层面，首先对于有关薪酬、绩效以及晋升的内容或结果，应实行“阳光化”，充分接受社会监督。另外，还应当重视负向激励的效应，在监督机制中可考虑薪酬与绩效挂钩的做法，对于考核结果不合格的公务员扣除相应的薪酬，以使其产生危机感和紧迫感，形成负向激励。

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