自然灾害应急体系建设比较研究

摘 要：在人类社会发展和进步的同时，由于自然灾害的频发和造成的巨大危害，世界各国都非常重视对灾害等突发事件的处理，在经过了血与泪的惨痛教训后，国际社会在灾害应对方面既有成功的经验，也有失误的教训，这些经验和教训对我国处置各类灾害和危机事件，构建合法、合理、合适的危机和灾害应急体系具有重要的借鉴意义。

关键词：危机管理；应急体系；比较研究

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1672-8122（2011）10-0147-02

近几年来，海啸、地震等地质灾害和飓风、干旱、雨雪等极端气象灾害不断发生，对社会发展造成的巨大的经济损失和对人们心理造成的严重影响，引起了世界各国的重视。“我国是一个自然灾害频繁发生的国家，每年受灾人口高达3～4亿人（次），因灾害造成的直接经济损失逐年增加，近几年每年都在2000亿元左右”，[1]如2008年初南方低温冰冻灾害、“5•12”汶川地震，2010年西南地区干旱和“4•14”玉树地震等一些重大的自然灾害已成为制约我国经济社会发展的重要因素。因此，加强灾害应急管理，是各级政府都应该关注和研究的问题，当然，应对危机也必然成为政府的一项重要职能，也是对政府治理能力的重大考验。世界各国在应对灾害的实践中，经过了血与泪的惨痛教训后，积累了不少成功的做法和成功的经验，这些对我国构建合法、合理、合适的危机和灾害应急管理体系具有重要的借鉴意义。

一、重视预防、预警和监测机制的建立

发达国家非常重视危机预防、预警和监测制度的建设，经过多年的探索和实践，建立了比较完善的灾害预防体系和预警机制。

美国在危机和灾害的预防方面非常重视应急预案和应急计划的编定，不但有总体上的联邦应急计划(FRP)，还有针对特定事件的运作纲要。FRP详细规定了应对危机和灾害的政策、原则、机构运行模式、处置和重建行动，政府部门及其机构在危机和灾害管理中的职责和协同机制。FRP由12个具有不同的应急支持功能机构组成，各功能由一个主要负责机构及若干辅助机构合作完成其功能，明确了各机构的具体责任范围和响应步骤。在应急预警方面，美国政府把它看作是控制突发公共事件事态扩大的有效手段。另外，还建立起了高效的突发公共事件预警网络，基本形成了纵向垂直协调管理，横向水平互通交流的危机和灾害预警网络。

英国政府在处置和应对危机和自然灾害的实践中，不断改进和调整预防和预警体系，积累了丰富经验，并形成了独具特色的机制和网络。其预警和监测网络主要由中央和地方两大部分组成。中央预警和监测网络机构包括政府职能部门和全国性专业监测机构，主要负责灾害的分析判断、政策制定、组织协调和信息服务等；地方预警和监测网络机构包括地方行政当局和相关部门，是整个灾害监测网的基本单元，主要负责灾害和突发事件的发现、报告、跟踪和控制。

俄罗斯非常重视危机预警管理工作，总统则是预防预警体系的核心，任何重大的危机预防和预警方案与行动都必须由总统来决策，而联邦安全会议常设12个跨部门委员会，这十二个跨部门委员会差不多囊括了灾害预警和应对的所有方面，平时收集各方面的信息，还针对部门特点进行专业信息的收集和处理以及评估，使危机预警系统高效运作，使预防措施既有高层的总体设计，也有末端的严格落实。另外，俄罗斯紧急情况部、联邦边防局、俄罗斯联邦安全局、外交部、通讯和信息署等相关机构也在突发事件预防和预警中承担着各自的重要任务并发挥着重要的作用。

不难看出，科学、完备的突发公共事件应对规划是建设高效的突发公共事件预警体系的必然要求，完善的预测预防体系有利于政府对自然灾害等突发公共事件所有事项进行有效的管理，其中包括对危机预警进行科学合理部署，政府部门职责任务细化区分，使突发公共事件预警工作有条不紊。确实实现奥斯本和盖布勒提出的“使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗”[2]的政府事务处理和政府建设目标。

二、重视构建建制化机构和专业化的力量

设立专门机构，组建专业的应急力量，是国际社会和发达国家应对各种自然灾害的主要方法和发展趋势。

美国突发公共事件管理机构的特点是“强总统，大协调”。它是“以总统为核心，以国家安全委员会（NSC）为决策中枢，国务院、国防部、司法部（及其下属的联邦调查局（FBI）和移民局）等有关部委分工负责，中央情报局（CIA）等跨部委独立机构负责协调，临时性危机决策特别小组发挥关键作用，国会负责监督的综合性、动态组织体系”。[3]1979年成立的联邦突发事件管理总署（FEMA），是政府一个独立的联邦机构，其署长直接由总统提名任命，向总统负责。总统是美国政府突发公共事件预警管理体系的重心；美国联邦突发事件管理总署是“联邦应急计划”的制订和组织实施者。另外，联邦突发事件管理总署的突发事件部设有管理中心，有一支2万人的国民防卫军，58个救援服务部门分布在全国的54个地区，分为129个分队。经过30多年时间的建设，美国建成了一个完全有效的协调系统，这套系统和机构在美国突发事件处理方面发挥了很大的作用。

俄罗斯政府突发公共事件管理机构的特点是“大总统、大安全”。俄罗斯以总统为核心，以联邦安全会议为决策中枢，政府各部门相互协调、分工合作的突发公共事件预警体系。总统是中枢指挥系统的核心，并发挥着决定性的作用。俄联邦政府在总统的领导下具体处置灾害事件，是保障灾害所需的必要力量、资金和各种资源的主体，联邦权力执行机关依据俄联邦法律及其他法规在自己的职权范围内参与灾害处置等应急行动。为有效应对日益增加的自然灾害，俄罗斯的联邦民防与应急与消除自然灾害部，是俄罗斯政府突发公共事件预警、应急的专门协调部门，对自然灾害和技术灾害型突发公共事件全面负责。在应急力量配系上，直接指挥着一支由现役军人组成的应急救援专业队伍，确保救援的快速和高效。

日本政府突发公共事件管理模式的特点是“强内阁，大安全”。日本政府于1986年建立的突发公共事件预警管理体系由情报调查室、外政审议室、安全保障室等部门组成。组织指挥和协调方面，内阁首相为其最高指挥官，内阁官方负责总体协调；工作制度方面，主要通过内阁会议、中央防灾会议、阁僚会议和安全保障会议等决策机构制定突发公共事件应对策略，其他各厅依据任务区分完成各自职责，根据突发公共事件种类与级别的不同，启动的突发公共事件预警部门也将不尽相同，各部门各司其职、各负其责。从而形成日本官方长官领导下立体高效的突发公共事件预警管理系统。

突发事件处理机构设置主要有以下几个特点：一是设立超事业部制的中枢机构体系，这个中央机构体系可以有效动员、指挥、协调、调度地区资源应对各自灾难和突发事件。二是常设性危机管理的综合协调部门，协调各种相应事务，会同各方专家，从国家安全高度制定短期的应急计划、策略，制定长期的反危机战略和应急计划等，并在地方各级管理机构设立相关部门。三是有一定数量的应急专业救援队伍，负责进行特殊地域和灾害的专业救援和国际援助。

三、重视应急习惯培养和应急文化建设

世界各国都非常重视应急习惯的培养和应急文化的建设，将公共安全提升到社会文化的层次，通过多种多样的教育、培训、应急演练和应急活动，以多元化的形式促使应急文化在社会文化中的沉淀，促使应急习惯成为人们日常生活中的基本行为和基本的应急避险行动取向。

美国注重对应急人员进行正规的培训，注重加强社会宣传强化对民众的应急意识的培养以及应急知识的灌输。同时，还通过加强各种形式的宣传教育来提高国民的应急防范意识，通过互联网、电视、广播、发送公共短信息等方式向公民发送各种应急有关资料和信息。救灾演练是美国应急文化建设的重要方面，通过演练使民众做好处置和应对突发事件和灾难的应急准备，对在突发事件和灾难发生时应当采取的紧急措施、逃生手段、应急处置的程序和途径有更深层次的理解和娴熟的运用。正是这种多角度、全方位的宣传教育工作有效地提高了民众的危机意识和危机应对技能，有效降低了突发公共事件的破坏程度。

日本地方政府主要通过学校教育和社会教育两种途径来推进应急文化建设。注重普及培育民众突发公共事件意识和培训避险自救互救技能，其应急避险效果在全世界范围内都比较突出和有效。

学校教育是指通过在教育机构普遍设立应急教育的课程，对公民从小就进行知识的教育、应急意识和应急能力的培养。社会教育是指通过灾害和灾难宣传、紧急避险培训、社会应急演练等形式进行应急教育，把对国民应急意识的培养融人到常规的教育中。例如，日本将每年的9月1日定为全民“防灾日”，9月1日所在的周为“应急管理周”，全国上下包括各级政府、各居民区、学校、企业都要举行防灾演习。值得一提的是日本专门兴建了灾害体验中心和防灾教育中心，所有这些措施均对普通民众的危机意识的培育起到了关键的作用，使其在突发公共事件突然来临时能有效降低民众伤亡和财产损失。

德国社会各界认为，在应急事件和灾害的预防、突发事件和灾害发生时的应对以及灾后的恢复重建过程中，广大的公民才是灾害处置和参与的主导力量。因此，德国各级政府非常注重对广大民众进行应急文化的建设和应急知识技能的教育培训。德国政府从三个层次入手强化应急文化的形成：对应急管理工作人员进行专业系统的培训；对社会各种应急志愿团体和个人开展深入的应急基本知识培训；对公民进行广泛的应急知识教育和应急基本技能培训。

比较而言，发达国家灾害应急管理体系建设比较完善，我们不妨可以从强化预防意识完善各种预案、调整管理体系建立专门机构、注重信息化建设完善预警监测系统、强化救援力量建立专业搜救队伍、强化危机意识提高防灾技能几个方面，着手构建具有我国特色的自然灾害应急管理体系。

参考文献：

[1]秦大河,孙鸿烈.中国气象事业发展战略研究-总论卷[M].北京:气象出版社,2004.

[2]戴维•奥斯本,特德•盖布勒.改革政府-企业精神如何改革着公营部门[M].上海:上海译文出版社,1996.

[3]翟林炜,黄岩.美国如何应对危机事件[J].当代世界,2006(1).